El Tribunal de Cuentas encuentra irregularidades en el IMSERSO entre 2013 y 2018

El Tribunal de Cuentas fiscaliza la inadecuada y también irregular ejecución de los contratos formalizados por el IMSERSO para el Sistema de Información de la Dependencia que podría vulnerar el procedimiento de contratación administrativa en la administración pública. 

Numerosas y relevantes deficiencias y también irregularidades: Contratos adjudicados directamente, vulnerando el compromiso de confidencialidad y los principios de trasparencia, concurrencia y también igualdad de trato y provocando una concentración de adjudicaciones que derivaban en subcontrataciones, provocando un sobrecoste con un evidente perjuicio en el patrimonio público, aun abonando inadecuadamente las facturas con trabajos no desarrollados o bien ejecutados de forma inapropiada o bien imperfecta. Asimismo, indica una absoluta falta de control y custodia de la documentación infringiendo el procedimiento de la contratación pública.

Contratos millonarios adjudicados de forma recurrente a una misma empresa, y que subcontrata por su parte, de forma recurrente asimismo, con otras empresas que tenían por objeto que estas adquirieran experiencia para poder participar después en las distintas licitaciones.

Se han gastado más de treinta millones de euros para crear un sistema de información, insuficiente, inapropiado y también inservible pese a su elevado costo.

Falta extendida de control sobre la documentación que debe contar en el expediente de contratación, ausencia de documentación en exactamente el mismo, ausencia de actas de seguimiento de trabajos, ausencia de control de personal técnico extraño al IMSERSO, que ha tenido acceso a información sensible y relevante de millones de personas físicas.

La Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales ha tenido acceso al anteproyecto de informe de fiscalización de la administración económico-financiera y de la aplicación de la ley 39/2006 elaborado por el Tribunal de Cuentas, en el que examina las actuaciones de administración efectuadas desde marzo de dos mil trece hasta diciembre de dos mil dieciocho. Los directivos generales del IMSERSO en ese periodo fueron Cesar Antón y Carmen Balfagón nombrados por el gobierno del Partido Popular.

A lo largo de setenta y seis páginas el Tribunal de Cuentas fiscaliza la inapropiada y también irregular ejecución de los contratos formalizados por el IMSERSO para el desarrollo y mantenimiento de la aplicación del nuevo Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (NSISAAD) por medio de los expedientes de contratación y subcontratación gestionados entre dos mil trece y dos mil dieciocho que suponen 17.201.069 euros. Analizado detenidamente el informe destructor de fiscalización, desde el Observatorio Estatal para la Dependencia efectuamos las próximas consideraciones sobre los contratos para el Sistema de información (NSISAAD) y en las que se reproducen oraciones textuales del Tribunal de Cuentas:

Contratación de servicios para el desarrollo y mantenimiento del NSISAAD  

Destaca la falta extendida de control de la documentación que conforman los expedientes, como la omisión reiterada del deber de custodia por la parte del IMSERSO encargadas de la tramitación y administración de tales contratos. Asimismo, se han puesto de manifiesto esenciales debilidades relacionadas con el seguimiento y control de su ejecución.

En este sentido, pueden destacarse las próximas deficiencias generales:

1. Importantes insuficiencias que cuestionan la funcionalidad y fiabilidad como instrumento de administración y control de los expedientes de contratación.

2. EL IMSERSO no dispone de un sistema del archivo único, completo y ordenado (ni físico, ni informático) de los expedientes de contratación gestionados.

En este sentido, resulta muy significativa “la falta de localización” sistemática respecto a documentación relacionada con el seguimiento de la ejecución de los contratos, que podría contestar, conforme con los trabajos de fiscalización desarrollados, a la omisión extendida de tal trámite preceptivo. En específico, de forma reiterada, y salvo salvedades, no han sido aportadas:  Las actas de las asambleas de seguimiento de los contratos. como los documentos de evolución de los trabajos ejecutados.  Las actas de recepción de los documentos entregables de los contratos donde se recoge su detalle, data de entrega y, a veces, la copia de exactamente los mismos. Y la documentación acreditativa que justifique la selección de las 3 empresas receptoras de la convidación a la oferta, limitando la posibilidad de concurrencia.

3. Especial relevancia adquiere la absoluta falta de control verificada respecto al personal técnico extraño al IMSERSO contratado para la ejecución de los servicios de desarrollo y mantenimiento del NSISAAD. La escasa información no ha tolerado determinar su identidad, ni tampoco las datas de comienzo y cese de sus permisos y trabajos desarrollados.  Permitiendo el acceso a información en especial sensible y relevante de personas físicas por la parte de personal no autorizado y ha podido producir una falta de seguridad en la custodia de esta información obrante en el NSISAAD y, en consecuencia, provocar el incumplimiento de los artículos nueve y doce de la entonces actual Ley Orgánica 15/1999, de trece de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

Esta situación, unida a la existencia de empresas que, recurrentemente, resultaron adjudicatarias (o bien subcontratadas por estas), y a que los periodos de ejecución de los contratos, a menudo, se solapaban en el tiempo, acarreó un peligro añadido de que una misma persona pudiese efectuar, simultáneamente, trabajos técnicos relativos a diferentes contratos, o bien aun que los trabajos derivados del cumplimiento del objeto de un contrato se iniciaran con carácter anterior a su adjudicación, como se expone en el análisis concreto de los expedientes gestionados.

4. El IMSERSO carece de manuales de procedimiento interno donde se desarrolle la preparación, licitación, adjudicación y seguimiento en materia de contratación administrativa que garantice la aplicación de criterios y procesos homogéneos, como un conveniente control interno de todas y cada una de las fases procedimentales.

5. Este Tribunal ha observado una deficiente planificación en materia contractual que ha tenido como efecto primordial, si bien no exclusivo, la existencia de periodos temporales no amparados por un contrato de mantenimiento del NSISAAD.

6. Por último, este Tribunal ha verificado que el IMSERSO, con carácter general, no ha publicado, en la Plataforma de Contratación del Sector Público los contratos formalizados con relación a el desarrollo y mantenimiento de la aplicación informática SISAAD.

Se han observado irregularidades auxiliares, en especial en la preparación, licitación y ejecución de los contratos relacionados con el desarrollo y mantenimiento del NSISAAD que, al amparo de la necesidad de mejora y evolución de tal sistema de información, podrían haber redundado en beneficio de unas compañías en frente de otras.

Esta situación asimismo ha sido puesta de manifiesto tanto por la Inspección General de Servicios del precedente Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social como por la Intervención Delegada en la Dirección General del IMSERSO. También existían informes desfavorables emitidos por el Servicio Jurídico Delegado Central en el IMSERSO.

Se comprueba que trabajos subcontratados no se desarrollaron de conformidad con lo recogido en la oferta de la compañía adjudicataria, ni conforme con los términos del contrato formalizado con el IMSERSO.

Se dejó el acceso a terceras personas a información pública sin amparo establecido.

Contratos en los que no obra en el expediente acta de entrega de los trabajos efectuados a la finalización del contrato, ni tampoco documentos entregables que justificaran su ejecución. Sin embargo, el IMSERSO defraudaría de conformidad los servicios prestados, y abonó la pertinente factura. Provocando un sobrecoste y un aumento de la cautividad tecnológica existente en el IMSERSO respecto a alguna empresa, producido de forma ininterrumpida desde el año dos mil doce. Lo que patentiza nuevamente la absoluta falta de control del IMSERSO sobre ciertos contratos y sobre los términos en que se realizan las subcontrataciones.

Sobre el expediente 362/2017 la memoria justificativa, en la que debería haberse fundamentado la aprobación de esta orden 3 meses después y el Tribunal ha verificado que en la preparación de los PPTP que rigieron esta contratación intervinieron personas extrañas al IMSERSO sin relación establecido con dicha entidad gestora. Así lo prueban los correos obrantes en el expediente donde se examinan diferentes aspectos de los convocados pliegos reseñando que, entre los receptores de estos correos, se hallan una persona con un vínculo de parentesco por consanguinidad de segundo grado con la entonces titular de la Dirección General del IMSERSO, como otra persona en calidad de “Director de sistemas de información”, ambos sin habilitación para intervenir en la preparación de los convocados pliegos, puesto que ninguno de ellos era personal del Instituto ni había sido contratado, al efecto, para hacer servicios de asesoría, asistencia o bien afín que justificasen su participación. Esta situación ya fue advertida por la Intervención Delegada en los Servicios Centrales del IMSERSO.

Sobre los servicios de almacenaje de información prestados por una fundación pública

A pesar del informe desfavorable emitido por su Servicio Jurídico, el IMSERSO siguió desarrollando diferentes actuaciones proclives a conseguir el alojamiento de la información del NSISAAD en los servidores de la Fundación 1.

Los informes señalaban que la Fundación no cumplía los requisitos del Esquema Nacional de Seguridad, las faltas de recursos humanos y técnicos verificadas, el acceso a la información por personal no autorizado y la carencia de detección de intrusiones en el sistema.

Además, a lo largo del desarrollo de este NSISAAD se generó la migración de la información obrante en tal sistema a la Fundación 1, cuya instrumentación se pretendió efectuar, en un inicio, a través de un acuerdo marco de cooperación subscrito entre el IMSERSO y la citada Fundación, aunque por último se efectuó a través de la subcontratación de esta Fundación por la UTE n.º 1 (adjudicataria del contrato 212/2013). Finalmente, la base de datos del NSISAAD regresó, nuevamente, al IMSERSO a fines del año dos mil diecisiete por razones, primordialmente, de seguridad electrónica.

La subcontratación de este servicio fue impuesta por el IMSERSO a la compañía adjudicataria del contrato de mantenimiento del SISAAD, pese a que ni el anuncio de licitación ni el PCAP que rigió dicha contratación recogían la obligación de subcontratar con tercera una parte de la prestación objeto del contrato. Asimismo, en el periodo de forma inmediata precedente, comprendido entre el 1 de diciembre de dos mil trece y el veintiocho de febrero de dos mil catorce, este servicio fue prestado sin amparo establecido.

Relativas a los contratos de desarrollo y mantenimiento del sistema de información del sistema para la autonomía y atención a la dependencia

Se ha verificado una absoluta falta de planificación, control y seguimiento en materia de contratación administrativa por la parte del IMSERSO.

  1. Carece de manuales de procedimiento interno relativos a la preparación, licitación, adjudicación y seguimiento de los contratos.
  2. La administración de los expedientes de contratación presenta esenciales insuficiencias que cuestionan su funcionalidad y confiabilidad, como un seguimiento presupuestario de exactamente los mismos.
  3. Tampoco dispone de un sistema del archivo único y completo de los expedientes de contratación
  4. Se ha verificado una absoluta falta de control respecto al personal técnico extraño al IMSERSO provocando el incumplimiento de la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal.
  5. Falta de documentación en los expedientes de contratación.
  6. Ejecución de servicios de desarrollo y mantenimiento del SISAAD realizados sin amparo establecido.

A esta falta de acreditación de la necesidad de desarrollar un nuevo sistema de información, se unen las próximas deficiencias verificadas por este Tribunal en su tramitación y ejecución:

La utilización del sistema de adquisición centralizada de recursos y servicios favoreció que una misma empresa resultara adjudicataria en 6 de los 7 contratos licitados de cara al desarrollo del NSISAAD. El análisis de la documentación relativa a la licitación y adjudicación de estos 6 contratos ha tolerado comprobar la existencia de diferentes irregularidades que podrían suponer una transgresión de los principios de igualdad y trasparencia que deben regir el procedimiento de adjudicación de la contratación pública. Asimismo, se han detectado rastros que podrían suponer la realización de trabajos objeto de un contrato de antemano al comienzo de su procedimiento de licitación.

En los contratos de desarrollo del NSISAAD (versión GCA 1) las compañías adjudicatarias subcontrataron, en 3 expedientes, la realización parcial del objeto del contrato con una misma empresa, que por su parte, en un par de ocasiones, subcontrató parte de su ejecución con una segunda empresa, la que se habría servido a estos efectos del conocimiento del ambiente lógico, tecnológico y funcional sobre el SISAAD que esta última empresa adquirió por medio de una investigación encomendado anteriormente por el IMSERSO, por medio de un contrato menor en el que esta empresa fue la única convidada a concurrir, siendo todas y cada una estas actuaciones contrarias a los principios de trasparencia, igualdad, concurrencia y no discriminación que rigen la contratación pública.

Debido a la nula información libre en el IMSERSO sobre los trabajos de desarrollo del NSISAAD subcontratados, este Tribunal instó a esta entidad gestora a pedir dicha información a todas y cada una de las compañías adjudicatarias y subcontratadas de este proyecto, con resultados poquísimo satisfactorios, aduciendo la mayor parte de ellas su falta de ubicación. Aun de este modo, el análisis de la escasa información facilitada, prácticamente en exclusividad por una sola empresa, ha tolerado a este Tribunal estimar que hay un elevado peligro de que la realización de los primordiales trabajos de desarrollo del NSISAAD (versión GCA 1), realizados en diferente medida por 3 empresas específicas se encontrase anteriormente acordada entre dichas empresas y, además, entre ellas y el propio IMSERSO, adulterando así el procedimiento de contratación pública.

En este sentido, resulta en especial significativo el pacto subscrito en el tercer mes del año de dos mil trece entre 2 de las referidas empresas, cuyos términos solo se sostendrían bajo la certidumbre de que dichas empresas serían nuevamente subcontratadas en futuros contratos por la parte de exactamente la misma empresa adjudicataria, como de este modo sucedió por último.

Ello no impidió en ningún caso que el IMSERSO certificase de conformidad los trabajos objeto de tales contratos, si bien estos no hubiesen finalizado o bien, a veces, no se hubiesen comenzado, abonando inadecuadamente las facturas pertinentes a las respectivas empresas adjudicatarias.

El encadenamiento ininterrumpido de contratos de esta empresa (con sede en Galicia y cuyos líderes han estado vinculados al Partido Popular), como subcontratada y adjudicataria, ha provocado su permanencia en el IMSERSO, sin solución de continuidad, desde finales del año dos mil doce hasta la data de finalización de los trabajos de campo, siendo tan relevante la dependencia que la entidad sostiene con respecto a ella que, mensualmente, un técnico de esta empresa se desplaza, desde la Comunidad Autónoma donde está situada su sede (Galicia), a los servicios centrales del IMSERSO con el objetivo de realizar la liquidación del nivel mínimo de protección que la AGE debe abonar a las CCAA, asumiendo nuevamente el IMSERSO un elevado peligro que no guarda congruencia con el conveniente control del sistema de dependencia cuya administración tiene encomendada.

Y mientras que en los años de recortes del Sistema de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia se generaba lo que ahora comprueba el Tribunal de Cuentas, el Observatorio de la Asociación de Directoras y Gerentes de Servicios Sociales sostenía a la opinión pública informada de la realidad atroz y el sufrimiento por el que pasaban las personas en situación de dependencia desde la más absoluta soledad y con la prosecución continua de gobernantes y cómplices.

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